以改革促統籌,“一區多園”模式爭議的破解之道

  • 長城戰略咨詢
  • 2020-03-05

長城戰略咨詢關于“國家高新區管理體制機制改革與創新研究”系列→

通常認為“一區多園”包含兩種形式,一種是指將跨行政區或地理上不連片的園區整合并入高新區,突破高新區原有的地理空間,形成“多園”;另一種是指同一功能區內部的多個專業園或產業集聚區。本文僅討論第一種“一區多園”形式。




01

全國高新區普遍出現“一區多園”發展模式


20世紀90年代中后期以來, 中關村、天津高新區、深圳高新區等發展較快的國家高新區為進一步推進產業規模擴張,在現有范圍內優化產業空間布局,相繼開展了“一區多園”模式的探索。如1991年,中關村建立豐臺、昌平兩個科技園區,以彌補海淀區建成空間不足的問題后,走上了“一區多園”的道路。到目前為止,中關村已經發展成了“一區十六園”。此后,上海張江高新區、福州高新區、宜昌高新區、江門高新區等均實施“一區多園”模式,助推高新區發展。

近年來,越來越多的國家高新區進入新一輪“一區多園”模式探索期。2017年,南京市集中力量打造15個高新園區,形成南京高新區“一區十五園”發展格局。2018年,重慶市整合九龍坡區、沙坪壩區、大渡口區、北碚區、巴南區、江津區現有工業集聚區,組建為新的重慶高新區,形成高新區“一區多園”模式,轄區面積增至1031.2平方公里。2019年,深圳市將南山園區、坪山園區、龍崗園區、寶安園區、龍華園區等納入深圳高新區范圍,形成高新區“一區兩核多園”發展格局,規劃面積擴大到159.48平方公里。

由此,“一區多園”成為諸多國家高新區發展模式,但與此同時,有觀點認為,部分高新區采取“一區多園”模式后,高新區平均發展質量和水平有所下降。如何通過優化“一區多園”管理體制,促進“一區多園”發揮正面積極作用成為值得探究的問題。



02

“一區多園”管理體制包括三種類型


實施“一區多園”發展模式后,高新區管理體制會相應發生變化,原管委會升級,同時,各分園組建各自的管理機構,按照高新區管委會承擔的職能和權限劃分,形成建設主導型、非建設主導型(協調管理型)、半建設主導型三種類型:


01

建設主導型


高新區管委會管理區域內人、財、物等所有事項,負責所轄區域的開發、建設、運營和管理,對所有園區形成“五統籌”,即統籌組織協調、統籌產業規劃、統籌管理、統籌招商、統籌項目建設。如成都高新區“一區四園”,高新區管委會職權集中,負責所轄區域開發、建設、管理和運營,人、財、物權統一。

圖1 建設主導型高新區管理體制示例


02

非建設主導型


高新區管委會不負責各園區的開發、建設、運營與管理,對各園區的人財物也不具有決策權,僅是統籌、協調、指導各園區的發展。如中關村實行“一區十六園”,中關村管委會負責整體的調研、政策研究和制定、發展專項資金的使用,并不對十六園的具體開發、建設和管理負責,十六園所有開發建設、招商引資、企業服務和社會管理事務都由該園所在區政府負責。但十六園都能充分享受“中關村”的品牌溢出效應,同時申請中關村發展專項資金支持。

圖2 協調管理型(非建設主導型)高新區管理體制示例

03

半建設主導型


高新區管委會對主園區(直管園)進行直接管理,負責其開發建設、招商引資和管理運營,對分園管理權限相對較弱。根據高新區管委會對分園的管理權限不同,借用國家結構的概念,又可分為邦聯制與聯邦制兩種類型。

  • 邦聯制是指高新區管委會對各分園管理松散,對分園的管理權限僅限于數據納統。

  • 聯邦制是指高新區管委會對各分園實施統籌管理和協調,具備資金支持、政策輻射、考核評價、數據納統等統籌手段,但分園的開發建設、招商引資等由分園負責,財政稅收歸屬分園所在行政區。如珠海高新區,高新區管委會對唐家灣主園區直接管理,對分園在“產業規劃、創新要素、人才服務、建設標準、品牌打造”等方面全面統籌。邦聯制和聯邦制本質上反映的是各分園與高新區管委會之間的親疏程度。


圖3 半建設主導型邦聯制高新區管理體制示例

圖4 半建設主導型聯邦制高新區管理體制示例



03

“一區多園”模式的現實意義與問題


高新區“一區多園”模式發揮了顯著的積極作用。從高新區和區域層面來看,“一區多園”模式促進了高新區和區域的發展。“一區多園”能夠有效地拓展發展空間,解決高新區土地資源不足的瓶頸;能夠引導各分園突出特色主導產業,利于統籌開展產業規劃布局,實現區域優勢產業集群發展;能夠迅速做大高新區總體規模,提升在全市經濟發展中的位勢和顯示度;同時,“一區多園”是高新區發揮品牌效應和輻射帶動作用的關鍵模式,有利于推廣高新區創新驅動發展路徑和經驗,復制高新區高效的管理運營模式,促使更多區域享受高新區政策紅利,有利于充分發揮國家高新區“金字招牌”凝聚力,開展招商引資工作,促進高端人才、先進技術等創新要素集聚。


從國家戰略層面來審視,“一區多園”模式的推進直接或間接提升了國家高新區的戰略位勢。改革開放以來,高新區一直就是國家推進改革、開放、創新等戰略的重要政策工具,是國民經濟發展的重要增長極。據統計,2018年169家國家高新區地區生產總值占全國比重超過12%。經濟下行壓力下,“一區多園”模式有利于持續提高高新區經濟總量、增速及在全國經濟中的占比,進一步提升國家高新區的戰略位勢。著眼于未來,要長期保持規模優勢,支持“一區多園”發展勢在必行。
同時,在推進“一區多園”過程中出現了一些錯誤傾向,最大的錯誤就是單純追求規模的擴大,甚至是單純追求統計數字的擴大,而沒能用高新區的品牌、機制、政策去實質性的帶動新納入區域高質量發展。這種現象既出現在眾多新升級國家高新區里,也出現在很多老牌高新區里。這些高新區迫于升級、評價排名等壓力,或承接地方清理整頓園區的任務,將更多的區域納入高新區,擴大了高新區數據指標,礙于眾多的區域利益糾纏,實質的管理體制調整又沒能真正到位,最終形成半建設主導型的邦聯制治理模式。由于新納入區域先天不足,或發展水平參差不齊,且納入后缺乏統籌規劃與管理,對高新區整體發展質量造成影響,這也是“一區多園”模式引發爭議的關鍵所在。針對這種模式,要加大改革力度,積極引導其從邦聯制向聯邦制轉變。

04

“一區多園”管理體制改革的地方實踐

國家高新區在選擇“一區多園”發展模式的同時,也在積極探索適合自身的管理體制。半建設主導型高新區中,珠海高新區通過理順領導體制、加強對各分園的統籌管理等方式,提升高新區管委會對分園的協調力與影響力,從邦聯制向聯邦制轉變。寧波高新區自實施“一區多園”戰略以來,基本建立高新區與各分園以產業為紐帶的聯動發展機制,成為“一區多園”聯邦制管理的典型。非建設主導型高新區中,南京高新區明確高新區管委會與各分園管委會的職責,突出高新區管委會對15個分園的統籌協調、管理服務職能,推動“一區十五園”協同聯動發展。上海張江高新區則通過管理體制調整,由非建設主導型管委會向半建設主導型轉變,有利于管委會更好地履行經濟發展和開發建設職能。
同時,也有部分高新區在管理體制改革中,未充分考慮到自身發展水平等因素,單純的將高新區管委會“懸浮”,高新區對分園的統籌管理力度降低,甚至失去對主園區的建設主導權,未來的發展極易受管理體制掣肘。


向上滑動閱覽

案例1:珠海高新區推動邦聯制向聯邦制轉變

珠海高新區于1992年12月經國務院批準成立,1993年3月正式掛牌運作,規劃面積9.8平方公里。經過1999年體制調整,高新區形成“一區多園”發展格局,這一時期,各園區均由高新區管委會直接管理。

隨著經濟社會的不斷發展和改革開放的不斷深入,高新區分別于2006年、2012年、2017年進行了“一區多園”管理范圍和管理模式的多次調整,高新區規劃面積也從9.8平方公里調整到129.42平方公里,包括唐家灣主園區53.52平方公里,南屏科技工業園7.06平方公里,三灶科技工業園2.4平方公里,新青科技工業園10平方公里,富山科技工業園44.08平方公里,航空產業園2.91平方公里,橫琴高新技術和科技研發園區9.45平方公里。管理模式上,高新區管委會直接管理唐家灣主園區,負責其規劃建設,各分園管理以所在行政區為主,高新區負責各分園產業布局、政策協調、科技統計等協調管理工作。高新區管委會實行半建設主導型的邦聯制管理模式,對分園的管理權限和統籌力度較小。

2019年,珠海高新區在市委、市政府的大力支持下,開啟一輪“一區多園”管理體制改革創新,市級層面,成立珠海市高新區高質量發展工作領導小組,統籌領導高新區“一區多園”重要事項,并在考核監督、資金支持、政策扶持等方面加強對“一區多園”的統籌管理。高新區層面,仍采取高新區管委會直接管理唐家灣園區,其他分園區以所在行政區(功能區)管理為主的形式。分園所在行政區(功能區)分管領導兼任高新區黨委委員。此外,高新區大管委會全面統籌“一區多園”產業規劃、創新要素、人才服務、建設標準、品牌打造,構建各園區聯動和區域協調發展的新格局。

由此,珠海高新區在新一輪管理體制改革中,管委會對分園的統籌協調能力進一步加強,形成“一區多園”邦聯制管理模式向聯邦制轉變的正面示范效應。

案例2:南京高新區積極探索非建設主導型的聯邦制管理模式

南京高新區于1988年成立,1991年被批準為國家級高新區,總面積16.5平方公里,位于南京市浦口區。1997年2月,南京高新區進行了區域范圍調整,從國務院批準的16.5平方公里規劃面積內,調減10平方公里給南京新港高新技術工業園和南京江寧高新技術工業園各5平方公里,南京高新區形成“一區多園”發展格局。但在管理體制上,南京市并未將新港和江寧高新技術工業園管理機構并入南京高新區管委會統一管理,而是新成立了“南京高新區一區多園管理辦公室”,設在南京市科技局。新組建的“南京高新區一區多園管理辦公室”(相當于高新區大管委會)并未真正發揮統籌協調作用,三個片區完全獨立運作,非但未形成合力,反而競爭關系加劇,使得南京高新區政策優勢迅速弱化、區位弱勢被放大。

2002年后,南京高新區與浦口區在領導層面交叉任職,兩區聯系加強,加之南京市“沿江開發”、“跨江發展”戰略的實施,高新區迎來新的發展機遇。

2017年,南京市提出建設創新名城,為充分發揮高新區創新名城建設的主陣地作用,市政府提出重整高新區,將全市83個各級各類園區整合為15個高新園區,統一品牌化管理,對外統稱南京高新區,至此,南京高新區形成“一區十五園”發展格局。園區整合后,南京市政府積極探索高新區管理體制創新,提出搭建“1+N”管理架構的思路,建立“1”個非建設主導型的高新園區管理服務機制,以加強對全市“N”個高新園區的統籌協調和促進服務。明確南京高新區管委會為非建設主體,負責定期召開15個高新園區管委會主要負責人聯席會議,統籌協調各高新園區發展中的重大問題,承擔“宏觀規劃、監測評價、品牌建設、政策支持、服務支撐”等職責。15個高新園區為建設主體,負責編制本園區規劃,并負責本園區開發建設、招商引資、產業培育、企業服務、成果轉化等專業化服務。

南京高新區推動的新一輪“一區多園”管理體制改革,屬于典型的非建設主導型下的聯邦制管理模式。通過管理、政策、考核、品牌的四個統籌,強化對分園的領導和協調,有利于各分園區形成發展合力,協同聯動發展。

案例3:寧波高新區成為半建設主導型聯邦制管理的典型

寧波高新區于1999年成立,2007年1月,經國務院批準,升級為國家級高新區。2013年,寧波市委、市政府決定以寧波國家高新區為核心依托建設新材料科技城,成立新材料科技城管委會,和高新區管委會合署辦公,管轄范圍58.3平方公里,其中,全權托管范圍35平方公里。同年,為拓展產業發展空間,寧波市開始實施高新區“一區多園”戰略。成立寧波國家高新區“一區多園”建設領導小組,領導小組辦公室設在高新區管委會。在全市重點區、縣(市)、功能區遴選符合條件的產業園設立高新區分園,轉移高新區孵化優質產業化項目。設立1億元“一區多園”發展專項資金,由市財政和寧波高新區管委會共同出資,支持分園發展高新技術產業。建立“一區多園”準入退出機制,對專業園進行年度綜合考核評估、中期考核評估和創建驗收,實施動態管理。創新“一區多園”開發建設與管理模式,寧波高新區指導專業園的建設發展,通過品牌輸出、技術轉移、項目申報、企業擴散、聯合招商以及搭建人才、資本、信息共享平臺等途徑,增強高新區對專業園的輻射帶動作用。各縣(市)區政府和功能區管委會主導專業園建設發展等工作。

2019年,為繼續做大高新區規模,寧波高新區開展“一區多園”擴園擴容工作,積極推動“一區多園”全市域布局。進一步加強對“一區多園”的建設管理和監測評價工作,繼續完善高新區“一區多園”建設發展、協調機制、扶持政策、考核辦法和共建共享機制。

經過多年實踐,寧波高新區逐漸探索形成半建設主導型的聯邦制管理模式,有力推動了分園創新能力和產業發展水平的提升,高新區“一區多園”成為落實全市“六爭攻堅”的重要舉措、發揮高新區引領帶動作用的有效途徑、全市域建設國家自創區的重要抓手。

案例4:上海張江高新區由非建設主導型管委會向半建設主導型轉變

1991年3月,國務院批準漕河涇新興技術產業開發區為全國首批國家高新區之一。自1992年,上海陸續將知識經濟集聚的區域納入上海市級高新區范圍,先后成立張江高科技園、金橋園等高科技園區。2006年3月,國務院批準上海各高科技園整體更名為“上海張江高新區”。高新區從1園、2園、6園、8園、12園、18園,到22園,總面積531平方公里,覆蓋全市16個行政區。2011年1月,國務院批復同意支持上海張江高新區建設國家自主創新示范區。國家層面,科技部牽頭,國家發改委、工信部等有關部委共同組成張江示范區部際協調領導小組,統籌指導示范區發展建設。市級層面,成立由市長擔任組長的上海張江國家自主創新示范區領導小組和由副市長擔任主任的張江高新區管委會,加強對一區22園統籌引導、協調服務。這一時期,高新區管委會為非建設主體,負責張江高新區的規劃編制、政策研究、重大項目協調、創新創業服務、統計評估等工作。各分園開發建設由分園管理機構負責。

2018年4月,上海市委、市政府批復同意:將張江高新區管委會、張江綜合性國家科學中心辦公室、張江科學城建設管理辦公室、自貿試驗區張江管理局整合重組為上海推進科創中心建設辦公室(張江高新區管委會),由副市長任主任上??苿撧k主任、張江高新區管委會主任,統籌協調全市科創中心建設和張江示范區建設工作。區級層面,各區政府設立由副區長任主任的分園管理機構推進園區建設。科創中心建設辦公室(張江高新區管委會)負責推進張江科學城開發建設,同時加強對各園區的統籌協調、綜合服務和政策研究。

由此,上海張江高新區在張江科學城履行經濟發展和開發建設職能,由非建設主導型管理向半建設主導型管理轉變。


05

積極引導“一區多園”向聯邦制、建設主導型轉變


總體來看,除了中關村等發展水平已達到一定程度的高新區外,高新區對分園的管理權限和統籌力度越大,越有利于“一區多園”協同聯動發展。關鍵是要實現“五統籌”管理,即統籌領導、統籌規劃、統籌管理、統籌招商、統籌建設。這五個統籌是一體的,相輔相成、互為支撐。統籌領導、規劃和管理是基礎,統籌招商和建設則是邁向建設主導型的關鍵一步。

“五個統籌”的推進,需要結合園區及分園的發展階段、區位條件、資源稟賦區別對待,先易后難,步步推進。從現實的角度出發,應循序漸進地提升高新區管委會對分園的管理權限,首先也是最為迫切地是要對僅以數據納統的“一區多園”進行有力引導,推動園區管理體制從邦聯制向聯邦制轉變。一是強化頂層設計,完善領導體制,加強高新區管委會對各分園的組織領導;二是強化高新區管委會對分園的協調指導,在統計數據、申報項目、考核評價、發放獎勵、資金支持等方面加強對分園的管理與服務,切實推動各園區統籌聯動發展。


本文作者


  • 指導專家:陳文豐、王志輝、曹善平

  • 課題組組長:石妍妍

  • 課題組副組長:雷鳴、高少敏

  • 課題組成員:曹瑤瑤、閆懷文、趙園園


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